Jurisprudencia
del Tribunal Supremo de P.R. del año 2000
2000 DTS 060 COLON V. PESQUERA,
A.C.P. 2000TSPR060
EN EL TRIBUNAL
SUPREMO DE PUERTO RICO
Wanda Colón Cortés,
por sí y como representante
de las
Comunidades Opuestas a la Ruta 66
Peticionarios
v.
Carlos I.
Pesquera, Presidente de la Autoridad
de Carreteras
y Transportación
Recurridos
Certiorari
2000 TSPR 60
Número del Caso: CC-1999-0666
Fecha: 19/04/2000
Tribunal de Circuito de Apelaciones: Circuito Regional I
Juez Ponente: Hon. Ortiz Carrión
Abogados de la Parte Peticionaria: Lcda. Jessica Rodríguez Martín
Abogada de la Junta de Calidad Ambiental: Lcda. Jeniffer Mayo
Abogados de la Autoridad de Carreteras:
Lcdo. Luis A.
Rivera Cabrera
Lcdo. Raúl
Castellanos Malavé
Lcdo. Melvin
Maldonado
Oficina del Procurador General:
Lcdo. Gustavo
A. Gelpí,
Procurador
General
Materia: Derecho Ambiental, Ruta 66, Inconstitucionalidad
sección 1 ley 324 de 1999, separación de poderes.
ADVERTENCIA
Este documento constituye un
documento oficial del Tribunal Supremo que está sujeto a los cambios y
correciones del proceso de compilación y publicación oficial de las decisiones
del Tribunal. Su distribución electrónica se hace como un servicio público a la
comunidad.
En cuanto
a los acápites I y II, la Juez Asociada señora NAVEIRA DE RODÓN emitió la
Opinión del Tribunal con la cual estuvieron conformes el Juez Presidente señor
Andréu García y los Jueces Asociados señores Hernández Denton y Fuster
Berlingeri. En cuanto al acápite III,
estuvieron conformes el Juez Presidente señor Andréu García, la Juez Asociada
señora Naveira de Rodón y el Juez Asociado señor Hernández Denton. El Juez Asociado señor Fuster Berlingeri
concurrió con el resultado.
San Juan, Puerto Rico a 19 de abril
de 2000
El
presente caso surge como secuela de la Opinión emitida por este Tribunal en Colón
Cortés y otros v. J.C.A., res. el 2 de junio de 1999, 99 T.S.P.R.
85, 148 D.P.R.___ (1999) (en adelante Colón Cortés I). A continuación resumimos los hechos
pertinentes y la complicada trayectoria procesal que lo devuelve ante nuestra
consideración.
I.
En
1992, la Autoridad de Carreteras y Transportación de Puerto Rico (en adelante
ACT) comenzó un procedimiento de Declaración de Impacto Ambiental para el
proyecto vial comúnmente conocido como la “Ruta 66” (en adelante la Ruta). La Declaración de Impacto Ambiental
Preliminar (en adelante DIA-P) circulada por la ACT describía el proyecto como
“la construcción de un expreso de acceso controlado, con una extensión
aproximada de 24.3 kilómetros, a través
de los municipios de San Juan, Trujillo Alto, Carolina y Canóvanas.” Además, el documento contemplaba la
posibilidad de extender la vía hasta Fajardo. Según la ACT, el objetivo primordial de la
Ruta era unir los pueblos del Este de
Puerto Rico con el Area Metropolitana de San Juan (AMSJ). La DIA-P enfatizaba la importancia de la vía
para el desarrollo económico del Este, para descongestionar el tránsito en la
carretera PR-3 (conocida como la Avenida Regimiento 65 de Infantería) y para
reducir el tiempo de viaje a algunas de las atracciones turísticas más
importantes del país.
Como
parte del proceso de evaluación ambiental, la Junta de Calidad Ambiental (en
adelante JCA) informó al público sobre la disponibilidad de la DIA-P y designó
un panel examinador para que celebrara vistas al respecto. Luego de considerar tanto la DIA-P sometida
por la ACT, como los comentarios recibidos del público y agencias consultadas,
el panel rindió un primer informe el 29 de diciembre de 1992. El informe incluyó un análisis detallado de
las deficiencias del documento y concluyó
que el mismo carecía “de información de vital importancia y necesaria para
poder realizar una evaluación adecuada de la acción propuesta.” El panel determinó que la información
contenida en la DIA-P debía ser ampliada en diversas materias.
El 13 de mayo de 1993 se sometió una
versión abreviada del informe del panel examinador a la Junta de Gobierno de la
JCA. El 15 de mayo la JCA emitió una
resolución mediante la cual aprobó
dicha versión del informe “en todas sus partes” y lo hizo formar parte
de la resolución. El informe adoptado consideraba necesario que la ACT suplementara la
DIA-P mediante un “Addendum” donde se discutieran una docena de señalamientos. Cabe destacar que la Sec. 2.1(c) del
Reglamento sobre Declaraciones de Impacto Ambiental de la Junta de Calidad
Ambiental, Reglamento Núm. 3106 de junio de 1984 (en adelante el Reglamento)
dispone que un Addendum es un “[d]ocumento que preparará la agencia donde se
incluya información adicional solicitada al proponente, debido a deficiencias encontradas que sean de tal magnitud que
deberían revisarse y comentarse antes de solicitarse la DIA Final.” (Énfasis suplido.)
Entre
los señalamientos del panel examinador que la ACT tenía que atender mediante un
suplemento a la DIA-P destacan:
1.
La discusión de alternativas a la
Ruta, ya que las contenidas en la DIA-P no cumplían con lo dispuesto en el
Reglamento. Al contraponer la necesidad
del proyecto expresada por la agencia con las posibles alternativas presentadas
por los deponentes en las vistas, el panel determinó que era necesario una
discusión más profunda de las alternativas al proyecto. La Sec. 5.3.7 del Reglamento exige que en
dicha discusión se considere toda alternativa razonable y se haga un análisis comparado del impacto ambiental
de éstas. El único análisis comparado
que se hizo en la discusión de alternativas a la Ruta fue uno de costo
monetario.1
2.
La DIA-P no
identificó las áreas residenciales que se afectarían por contaminación sónica que no pueda mitigarse construyendo
barreras.
3.
La discusión del impacto geológico e
hidráulico en la DIA-P era muy vaga y superficial. La DIA-P se limitó a decir que los estudios
pertinentes se efectuarían. No se
identificaron las áreas a través de la Ruta que se consideraban más propensas a
erosión, sedimentación y a deslizamientos.
En cuanto a la erosión no se explicó cómo iba a ser controlada. Esta
omisión resulta preocupante en vista que el informe del panel enfatizó que la
construcción de una carretera aumentaba tanto el volumen de escorrentía como la
probabilidad de inundaciones y derrumbes. Ello, debido a que los pavimentos de hormigón y asfalto y la
compactación mecánica del terreno incrementarían el área impermeable.
4.
La DIA-P no
discutía el impacto de las presiones
de desarrollos que se crearían a lo largo de la Ruta como impactos al
ambiente socioeconómico.
5.
La DIA-P hacía
referencia a una serie de estudios
científicos a realizarse en un futuro.
El panel entendía que era necesario efectuar dichos estudios antes de
poder evaluar el impacto real de proyecto.
6.
Debido a que en
la DIA-P se expresó la posibilidad
de extender la Ruta de Canóvanas hasta Fajardo, el panel señaló que se debía discutir el impacto ambiental
acumulativo de todas las etapas del proyecto propuesto, según lo
dispone la reglamentación vigente.
En
febrero de 1996, después de tres (3) años del panel examinador haber rendido su
informe inicial, la ACT presentó un “Addendum” a la Declaración de Impacto
Ambiental (en lo sucesivo suplemento).
A pesar de haber tardado tanto tiempo en preparar dicho suplemento, en
él la ACT sólo se limitó a evaluar el tramo de Carolina a Canóvanas. Con este cambio, el suplemento pretendía
subsanar las deficiencias señaladas por el panel en el informe adoptado por la Junta de Gobierno de la
JCA. Lejos de atender los requerimientos
específicos señalados en los informes antes mencionados, la ACT simplemente
eliminó de la propuesta los tramos más polémicos de la Ruta: el tramo de Río
Piedras a Carolina, que discurría en parte por terrenos de la Estación
Experimental de la Universidad de Puerto Rico (Jardín Botánico) y el segmento
de Canóvanas a Río Grande, que pasaba por las cercanías del Yunque. Además, el suplemento añadía un corto tramo
para conectar la Ruta con la Avenida Regimiento 65 de Infantería que discurre
paralelamente a la vía propuesta. Véase
Exhibit 1.
A
pesar del aparente cambio conceptual, el Addendum aún identificaba como objetivo primordial del proyecto el proveer a
los usuarios que transitan entre el AMSJ y el área Este de la Isla una vía de
tránsito alterna tipo expreso de acceso controlado por peajes. Ello, no obstante que el segmento evaluado
en el suplemento sólo conecta a un municipio con otro contiguo. Es decir, une a Carolina con Canóvanas, que
es el pueblo vecino inmediato.
El
suplemento describe la nueva trayectoria de la siguiente forma: “La acción propuesta en este documento
consiste de una vía expreso con longitud aproximada de 16 kilómetros (10
millas), comenzando en el Municipio
de Carolina a la Altura de Plaza Carolina y finalizando en Canóvanas...”
(en adelante ruta acortada). Véase
Exhibit 2. Señala que la Ruta se ha
“acortado” para reducir el potencial de impacto en los recursos físicos y
naturales del área circundante. Sin embargo, el propio documento
reconoce la posibilidad de “fases posteriores”, particularmente la extensión de
Canóvanas a Río Grande, y deja en “suspenso” el tramo de Río Piedras a Carolina. Además, resulta significativo que el
suplemento se refiere en todo momento a la ruta acortada como el “tramo” o el
“segmento” de Carolina a Canóvanas, o sea, como parte de un todo más
largo. Refuerza esta interpretación el
hecho que el 24 de junio de 1998, la Junta de Planificación emitió una
resolución mediante la cual aprobó la extensión de la ruta acortada desde
Canóvanas hasta Río Grande.
El
24 de mayo de 1996, Wanda Colón Cortés y las Comunidades Opuestas a la Ruta 66
(en adelante las Comunidades), presentaron una moción ante la JCA solicitando
la preparación de una nueva DIA.
Arguyeron que la ACT ignoró los requerimientos del panel examinador y en
vez de un Addendum presentó un suplemento que proponía un proyecto distinto al
que se describía en la DIA-P. La JCA
emitió resolución acogiendo bajo estudio la moción y celebró vistas públicas
sobre el suplemento el 27 de junio de 1996.
La ACT presentó moción oponiéndose a la solicitud de nueva DIA.
El
29 de mayo de 1997, la JCA comunicó mediante carta dirigida exclusivamente a la
ACT, que entendían que al acortar el
proyecto, el suplemento había cumplido con el Art. 4(c) de la Ley Sobre
Política Pública Ambiental, Ley Núm. 9 de 18 de junio de 1970, según enmendada,
12 L.P.R.A. sec. 1121 et seq. Ésta decisión fue fundamentada en que la
ruta acortada debía evaluarse de forma independiente a cualquier otro tramo que
conectara con ella. Ello,
contrario a lo dispuesto en el informe del panel examinador que fuera adoptado
anteriormente por la propia JCA a los efectos de exigir que se evaluara el
impacto ambiental acumulativo de la totalidad de las etapas del proyecto.
Las
Comunidades, al enterarse por medio de la prensa de la carta enviada a la ACT,
decidieron impugnar tanto la suficiencia del suplemento, como su “aprobación”
por parte de la JCA para publicarlo como Declaración de Impacto Ambiental Final
(en adelante DIA Final). Estas
acudieron en revisión al Tribunal de Circuito de Apelaciones (en adelante
Tribunal de Circuito), quien desestimó el recurso por prematuro. Fundamentó su dictamen en que no existía
decisión final de la JCA debidamente notificada de la cual recurrir.
Inconformes
con la desestimación, las Comunidades presentaron una petición de certiorari
ante nos. En aquel momento declinamos
revisar.
Así
las cosas, la ACT publicó un aviso en la prensa en el que informó la
disponibilidad de DIA Final. A raíz de
ello, las Comunidades volvieron a pedir revisión ante el Tribunal de
Circuito. En síntesis, cuestionaron la
conformidad de las DIA-P y suplemento del proyecto con la Ley sobre Política
Pública Ambiental y la reglamentación ambiental complementaria. Alegaron que la JCA nunca resolvió su
solicitud para que se preparara una nueva DIA mediante resolución debidamente
notificada. La JCA y la ACT presentaron
una solicitud de desestimación, la cual fue denegada por el foro
apelativo. Inconformes, tanto la JCA como
la ACT acudieron ante nos. Luego de
examinar los planteamientos de las partes, expedimos el auto y emitimos nuestra
Opinión en Colón Cortés I, predecesor del presente caso.
En
lo pertinente a las controversias ante nuestra consideración, en Colón Cortés
I resolvimos que el suplemento presentado por la ACT no corrigió las
deficiencias a la DIA-P señaladas por el panel examinador. Hicimos
especial énfasis en que se ignoró el requerimiento del panel examinador de
producir una DIA para la totalidad de la Ruta. También señalamos que el suplemento debió
profundizar en el análisis de alternativas a la Ruta y que tenía que incluir un
estudio del impacto ambiental secundario que resultaría de las presiones de
desarrollo a lo largo de la vía.
Finalmente, señalamos la ilegalidad de lo construido hasta entonces por
carecer la ACT de una DIA Final válidamente aprobada.
A
raíz de nuestro dictamen, el 7 de junio de 1999, la ACT, sin haber hecho acto
afirmativo alguno para corregir las deficiencias que le habíamos indicado,
acudió a la JCA y le solicitó que emitiera una resolución formal resolviendo la
moción de las Comunidades para que se preparara una nueva DIA. El 14 de junio de 1999 la JCA emitió la
Resolución 99-21-1. En ella,
simultáneamente: (i) rechazaba la solicitud para que la ACT preparara una nueva
DIA; (ii) daba por terminado el proceso de vistas públicas; (iii) “aprobaba” el
cumplimiento de las DIA-P y suplemento con la Ley sobre Política Pública
Ambiental, “autorizándolas” como DIA Final; y (4) “permitía” a la ACT publicar
un aviso sobre disponibilidad de DIA Final.
En resumen, en menos de una semana la
JCA dio por terminado el proceso de consultas públicas y de evaluación
ambiental que este Tribunal había declarado crasamente deficiente. Ello,
a pesar de que la ACT no realizó acto afirmativo alguno para cumplir con los
señalamientos de índole sustantivo que hiciéramos en Colón Cortés I.
Posteriormente,
el 16 de junio de 1999, las Comunidades presentaron ante el Tribunal de Primera
Instancia, Sala Superior de San Juan, una petición de mandamus al amparo del Art. 20 de la Ley sobre Política Pública
Ambiental dirigida contra la ACT. El
recurso perseguía obligar directamente
a la ACT a cumplir tanto con lo establecido por este Tribunal en Colón
Cortés I, como con lo dispuesto por el panel examinador en su informe según
las exigencias de la legislación y reglamentación ambiental. Las Comunidades, además, solicitaron una
orden inmediata para que la ACT cumpliera con su deber ministerial de no
construir hasta tanto no se emitiera una DIA Final para la totalidad de la Ruta 66 que se ajustara a la reglamentación
ambiental vigente.
El
fin del recurso no era que se revisara la Resolución 99-21-1 de la JCA en sus
méritos. Lo que pedían las Comunidades
era que la ACT, como agencia proponente, cumpliera con los deberes que le
impone directamente la Constitución, la Ley sobre Política Pública Ambiental y
la reglamentación complementaria aprobada a su amparo. Las Comunidades sostuvieron que en vez de corregir las deficiencias de
la DIA-P señaladas por el panel examinador de la JCA y avaladas por este
Tribunal, la ACT simplemente presentó un suplemento que eliminó del proyecto
los tramos más controversiales. Alegaron que esto se hizo para evadir
el análisis ambiental de los efectos acumulativos exigido por la ley. Denunciaron que, en vez de ejercer su
función fiscalizadora, la JCA produjo una resolución pro forma con el propósito
de relevar a la ACT de su deber de producir una evaluación ambiental adecuada
antes de comenzar a implantar el proyecto.2
Tras
escuchar a todas las partes en la vista oral celebrada el 25 de junio de 1999,
el Tribunal de Primera Instancia, por voz de la Hon. Carmen Rita Vélez Borrás,
dictó sentencia declarando con lugar la demanda de mandamus y ordenándole a la ACT y a su presidente cumplir “con el
deber ministerial de obtener una Declaración de Impacto Ambiental válidamente
aprobada, luego de cumplir con lo
dispuesto en la Ley Sobre Política Pública Ambiental y el Reglamento [s]obre
Declaraciones de Impacto Ambiental, para el proyecto de PR-66”. (Énfasis suplido.) El foro de instancia ordenó la paralización de las obras hasta
tanto la ACT acreditara contar con una DIA Final aprobada de conformidad a la
política pública ambiental.
Inconforme
con dicho dictamen, el 1 de julio de 1999, la ACT acudió al Tribunal de
Circuito mediante recurso de apelación acompañado de una moción en auxilio de
jurisdicción para que se dejara sin efecto la orden del Tribunal de Primera Instancia. En esa misma fecha, el Tribunal de Circuito
revocó la orden de paralización permitiendo que se continuaran los trabajos de
construcción de la Ruta. Las
Comunidades recurrieron de dicha resolución ante este Foro mediante recurso de
certiorari el cual fue denegado.
Posteriormente, es decir, el 30 de agosto de 1999, el Tribunal de
Circuito dictó una sentencia mediante la cual revocó el dictamen de instancia
que declaraba con lugar la demanda de mandamus. Fundamentó su determinación en que la Resolución
99-21-1 emitida por la JCA tornó la demanda de mandamus en académica.
Señaló el foro apelativo que la determinación por parte de la JCA de que
la DIA-P y el suplemento cumplían con la Ley sobre Política Pública Ambiental y
que la “autorizaba” como la DIA Final debió cuestionarse directamente ante
ellos mediante recurso de revisión administrativa. Finalmente, concluyó que el tribunal de instancia carecía de
“competencia” para entender en el asunto.
El 7
de septiembre de 1999 las Comunidades recurrieron ante este Foro a través del
recurso de certiorari que hoy nos ocupa.
En síntesis, cuestionan la
determinación del Tribunal de Circuito de que el recurso de mandamus resulta improcedente.3
Arguyen que la ACT incumplió con su deber ministerial de emitir una DIA
Final válida para la totalidad de la Ruta.
Señalan que la ACT ignoró tanto los requerimientos que hiciera el panel
examinador de la JCA, como los señalamientos que hiciera este Tribunal en Colón
Cortés I. El recurso fue acompañado
de una moción en auxilio de jurisdicción en la que solicitaron reinstaláramos
la paralización de las obras de construcción de la Ruta decretada por el foro
de instancia. Alegaron que desde que el
Tribunal de Circuito permitió la continuación de la construcción, ésta había
proseguido a paso acelerado y que, por tanto, el recurso podía tornarse
académico.
El
15 de septiembre de 1999 emitimos una orden de mostrar causa a ambas
partes. En esencia, le ordenamos que
argumentaran la procedencia del mandamus
para obligar a la ACT a obtener una DIA Final para la totalidad de la Ruta a la
luz de la Resolución 99-21-1 emitida por la JCA. Tras la comparecencia de las partes, el 5 de octubre de 1999
emitimos una resolución paralizando las obras de construcción y permitiendo la
intervención de la JCA en el pleito.4
Un
mes luego de nuestra resolución y aún pendiente la petición de certiorari ante
nuestra consideración, la legislatura aprobó dos leyes. La Ley Núm. 323 de 6 de noviembre de 1999,
que enmendó la Sec. 3.1 de la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme, Ley
Núm. 170 de 12 de agosto de 1988, según enmendada, 3 L.P.R.A. sec. 2101, y la
Ley Núm. 324 de 6 de noviembre de 1999, que añadió un tercer párrafo al inciso
(c) del Art. 4 de la Ley sobre Política Pública Ambiental. En lo pertinente al recurso ante nos, las
nuevas leyes pretenden: (1) despojar el procedimiento de aprobación de una DIA
de toda característica adjudicativa y establecer su carácter informal y meramente
informativo; (2) eliminar la procedencia del mandamus para cuestionar “directa o indirectamente” una
determinación de la JCA dando por cumplidos los requisitos del Art. 4(c) de la
Ley sobre Política Pública Ambiental, disponiendo que la revisión judicial será
el remedio exclusivo para revisar los méritos de estas “decisiones”
administrativas; (3) eximir a ciertas agencias administrativas, entre ellas a
la JCA, de tener que justificar sus determinaciones “informales” mediante
resoluciones fundamentadas con determinaciones de hecho y conclusiones de
derecho, y (4) permitir el fraccionamiento de proyectos para efectos del
análisis ambiental. A pesar que la
mayoría de las enmiendas establecidas por las leyes aprobadas intentan alterar
la interpretaciones de la Ley sobre Política Pública Ambiental contenidas en
Opiniones anteriores de este Tribunal, es esta última enmienda la que realmente
afecta la médula del presente recurso.
El
10 de noviembre de 1999, la ACT presentó una moción de desestimación alegando
que, a la luz de lo dispuesto por las Leyes Núms. 323 y 324, este Tribunal
carecía de jurisdicción para considerar el recurso. Adujeron que los cambios en el derecho efectuados por dichas
leyes tornaron las controversias ante nos en académicas. Además, la ACT anticipa el argumento de inconstitucionalidad
de las nuevas leyes y defiende su validez apoyándose en que la legislación no
ha adjudicado los méritos de la presente controversia judicial. Aducen que al aprobar las leyes la
legislatura no ha usurpado el poder de este Tribunal de resolver
controversias. En respuesta, las
Comunidades presentaron escrito en oposición a la desestimación. En éste, impugnan la constitucionalidad de
las referidas leyes por violar el principio de separación de poderes. Hemos dado el caso por
sometido. Tras un profundo análisis del
voluminoso expediente y las múltiples comparecencias de las partes, nos
encontramos en posición de resolver.
La
tarea ante nos es una delicada. El
presente caso es muy particular. Por un
lado, se trata de una controversia que surge por el incumplimiento obstinado de
una agencia administrativa con los parámetros dispuestos en una Opinión
anterior de este Tribunal. Por el otro,
nos enfrentamos a actos legislativos que pretenden trastocar el sistema de
frenos y contrapesos dispuesto en nuestra Constitución para evitar la llamada
“tiranía de la mayoría”.
La
adecuada solución del presente caso requiere el análisis de varios
asuntos. En primer lugar, debemos
establecer el estado de derecho bajo el cual resolveremos las controversias en
sus méritos. Para ello, pasaremos
juicio sobre la validez de las Leyes Núms. 323 y 324, según aplicadas al caso
de autos. En segundo término,
expondremos el derecho ambiental pertinente a las Declaraciones de Impacto
Ambiental y el rol de la JCA en el proceso de evaluación ambiental. Finalmente, discutiremos la procedencia del mandamus, según dispuesto por el Art. 20
de la Ley sobre Política Pública Ambiental, para compeler a la ACT a preparar
una DIA Final para la totalidad de la Ruta que se ajuste a la política
ambiental vigente.
Comenzaremos
por reseñar brevemente las normas sobre la separación de poderes y las
facultades constitucionales exclusivas e inherentes al poder judicial.
II.
Separación de Poderes
ESTADOS UNIDOS
Aunque
la doctrina de separación de poderes no está explícitamente incorporada en la
Constitución de Estados Unidos de América, el Tribunal Supremo Federal la ha
reconocido implícitamente. Así, se ha
descrito la doctrina de separación de poderes como fundamental en el esquema
democrático de gobierno de Estados Unidos, que anida en el esquema
constitucional que limita y controla. National Mutual Ins. Co. v. Tidewater Transfer Co., 337 U.S. 582, 590-591 (1949)(citando a su vez a Principality
of Monaco v. State of Mississippi, 292 U.S. 313, 323 (1934)).
Los
forjadores de la Constitución de Estados Unidos consideraron muy necesaria la
doctrina de la separación de poderes.
Fueron dos los criterios principales: proteger la libertad de los
ciudadanos, y salvaguardar la
independencia de cada rama del gobierno, evitando así que una rama domine a, o
interfiera con, otra. Antieau & Rich, Modern Constitutional Law,
2nd ed., Vol. 3, West, 1997, a la pág. 376. (Énfasis suplido.)
Aunque
el primero que desarrolló la doctrina de separación de poderes fue John Locke,
quien mejor o más convincentemente logró explicarla fue el Barón de
Montesquieu. Éste advertía que
cualquier combinación de los poderes ejecutivo, legislativo y judicial crearía
un sistema con tendencia inherentemente tiránica. Montesquieu, The Spirit
of the Laws, 151-2, según citado en Rotunda & Nowak, Tratise on
Constitutional Law, Substance and Procedure, 3rd ed., West,
1999, § 3.12. Desde los tiempos de los
forjadores se ha tenido en cuenta el esquema de Montesquieu. A éste se le ha descrito como un sistema de
frenos y contrapesos que garantiza la independencia de cada rama y evita la
acumulación de poder en una sola de ellas.
Montesquieu escribió: “Cuando
los poderes legislativo y ejecutivo están unidos en la misma persona, o en el
mismo cuerpo de funcionarios, no puede haber libertad... [N]o
existe libertad si la rama judicial no está separada de las ramas ejecutiva y
legislativa”. Montesquieu, The Spirit of the Laws, Book XI c
6. (Énfasis
suplido.) Así mismo, James Madison defendió
la Constitución de Estados Unidos adheriéndose a los principios de Montesquieu
y describiendo la separación de poderes como “essential to a free
government”. Además, demostró cómo el
esquema de Montesquieu no requería una división estricta y categórica de
funciones entre las tres ramas de gobierno. 5 The Federalist No. 48, a la pág. 408.
De
otro lado, se ha dicho que el concepto de separación de poderes es más “una
doctrina política” que un “una regla técnica de derecho”. Frankfurter
& Landis, Power of Congress over Procedure in Criminal Contempts in
“Inferior” Federal Courts - A Study in Separation of Powers, 37 Harvard L.
Rev. 1010, 1012-14 (1924).(Traducción nuestra.)
En
repetidas ocasiones el Tribunal Supremo de Estados Unidos ha expresado que la
doctrina de separación de poderes protege la libertad del ciudadano frente a
una peligrosa acumulación de poder en una rama de gobierno. Así, en Union Pac. R. Co. v. U.S., 99
U.S. 700, 718 (1878), el Tribunal Supremo Federal resolvió que una rama del gobierno
no puede usurpar o apropiarse de facultades de otra rama sin ocasionar
daño. La seguridad de las
instituciones, acotó el Tribunal, depende en gran medida de la estricta
observación de estos principios.
Más
adelante, en O’Donoghue v. U.S., 289 U.S. 516, 530 (1933), el Juez
Sutherland expresó que la separación de poderes que emana de la Constitución no
es una mera conveniencia o mecanismo de organización gubernamental. Por el contrario, se trata de algo básico y
de vital importancia: prevenir o evitar el advenimiento de estos poderes,
esencialmente diferentes, en las mismas manos.
Salvaguardando esta separación de poderes, según el Juez Reed, la
democracia garantiza las libertades del Pueblo frente a excesivas
concentraciones de poder. United Public Workers of America v. Mitchell, 330 U.S. 75, 91 (1947).
Como
regla general, se entiende que la
doctrina de separación de poderes significa que la función judicial sólo puede
ser llevada a cabo por la Rama Judicial, y de la misma manera, que
labores no judiciales deben ser dejadas para la correspondiente actuación de
las otras ramas. Véase Antieau & Rich, op. cit. a la pág. 377.
Como hemos dicho,
la doctrina de separación de poderes nunca pretendió establecer completa
separación entre las ramas, sino un sistema de frenos y contrapesos que
impidiera la excesiva acumulación de poder en una rama de gobierno, lo que
necesariamente va en detrimento de las otras ramas y del ordenamiento
constitucional en el que vivimos. El
Tribunal Supremo de Estados Unidos, por voz de su Juez Presidente Marshall, en
su célebre opinión de Marbury v. Madison, 5 U.S. 137 (1803), que toma
hoy renovada vigencia, estableció que la rama ejecutiva debe acatar las órdenes
de los tribunales para cumplir con el derecho, al igual que el Congreso no
puede aprobar legislación que atente contra la Constitución. Son
los tribunales los intérpretes finales de la Constitución y las leyes.
En
cuanto a la revisión judicial, ésta surge en Estados Unidos a raíz de Marbury
v Madison, supra. Allí se estableció
que la determinación de si existe un conflicto entre una ley y la Constitución,
y resolver dicho conflicto, “is of the very essence of judicial duty”. Se
resolvió, además, que “it is emphatically the province and duty of the judicial
department to say what the law is”.
Añadió que lo contrario “would be giving to the legislature a practical
and real omnipotence,... [and] reduces to nothing what we have deemed the
greatest improvement on political institutions –a written constitution...” Véanse, además, Cooper v. Aaron, 358
U.S. 1, (1958); Baker v. Carr, 369 U.S. 186 (1962); Powell v.
McCormack, 395 U.S. 486 (1969); United States v. Nixon, 418 U.S. 683
(1974).
El
filósofo político Alexis de Tocqueville analizó cómo la humanidad ha enfatizado
el rol primordial de la judicatura en la sociedad norteamericana. Expresó que los tribunales son el
portaestandarte en que engranan nuestras instituciones gubernamentales. “Los tribunales son el timón que equilibra
el sistema constitucional, y es el nuestro el sistema constitucional más
equilibrado y controlado”. Woodrow Wilson, Constitutional Government in the
United States pág. 142, 1917 ed. (Traducción nuestra.)
Por
otra parte, al analizar la verdadera autoridad o autonomía de operación que
tienen los tribunales, se ha dicho que es una autoridad eminentemente moral, no
tanto física. Redlich, Schwartz & Attanasio, Constitutional
Law, 3rd ed., Matthew Bender, 1996, a la pág. 17. Operan los tribunales en gran medida por
convicción moral, no sólo por el uso de la fuerza. Las cortes dependen de ayuda del ejecutivo incluso, algunas
veces, para poner en vigor sus sentencias.
PUERTO RICO
La
separación de poderes en Puerto Rico está expresamente consagrada en la Sec. 2
del Art. I de la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico. De igual manera, la revisión judicial es de
abolengo constitucional. Antes del
1952, facultad de los tribunales para anular leyes emanaba exclusivamente de lo
dispuesto en los propios fallos judiciales. Véase J. Trías Monge, Historia
Constitucional de Puerto Rico, Vol. III, Ed. U.P.R., 1982, a la pág.
95. Desde entonces, nuestra
Constitución se convirtió en la base revisión judicial al disponer la forma
específica en que el Tribunal Supremo declarará inconstitucional una ley. 1
L.P.R.A. Art. V Sec.4.
En Silva
v. Hernández Agosto, 118 D.P.R. 45, 54-55 (1986), reiteramos que los
cuerpos legislativos no pueden convertirse en los jueces constitucionales de
sus propios poderes. Es a los
tribunales a quienes les corresponde interpretar las leyes y la
Constitución. La interpretación inicial
que de la Constitución haga otra rama merece deferencia, pero debe prevalecer
la norma que establece que la determinación final corresponde a los tribunales.
En Figueroa
Ferrer v. E.L.A., 107 D.P.R. 250, 278 (1978), este Tribunal, por voz de su
Juez Presidente señor Trías Monge, señaló, citando a Santa Aponte v. Srio.
del Senado, 105 D.P.R. 750 (1977), que:
[…]la función de interpretar la
Constitución es atributo indelegable de la Rama Judicial. Es a los tribunales que les corresponde
fijar el significado de las disposiciones constitucionales envueltas aquí. Competería por entero la reglamentación de
esta materia a la Rama Legislativa únicamente si resolviéramos que este
Tribunal es impotente bajo la Constitución para proteger el derecho a la
intimidad de los ciudadanos de este país en este aspecto de las relaciones
familiares; que carece igualmente de poder para impedir la degradación a que a
menudo se fuerza a los cónyuges bajo la situación imperante; y que su papel no
puede rebasar al del simple espectador limitado a lo sumo a lamentar el
desprestigio que sufre necesariamente un sistema jurídico divorciado de la
realidad a la que se supone que sirva… [E]n buena teoría de adjudicación, además,
los parlamentos no son los únicos agentes de cambios sociales necesarios. Cuando se trata de mantener vivo un esquema
constitucional, de conservarlo en buena sintonía con las realidades del país,
es principal deber de la judicatura propender igualmente a tal fin, aunque con
la mesura y circunspección que le impone su papel dentro de nuestro sistema de
gobierno y sin exceder el marco de sus atribuciones.
No hay
duda que este Tribunal es “custodio y guardián máximo de nuestra
Constitución”. Zachry International
v. Tribunal Superior, 104 D.P.R. 267 (1975); P.S.P. v. C.E.E., 110
D.P.R. 538 (1980), o “intérprete final” o “supremo”, Peña Clos v. Cartagena
Ortiz, 114 D.P.R. 576 (1983).
Véase, R. Serrano Geyls, Derecho
Constitucional de Estados Unidos y Puerto Rico, Vol. I, 1986, Col Abo. de
P.R., a las págs. 56-73.
En Santa
Aponte v. Ferré Aguayo, 105 D.P.R. 670, 671 (1977), se resolvió que bajo
nuestro sistema democrático, “la
autoridad para interpretar la Constitución y las leyes del país reside exclusivamente
en la Rama Judicial... La Rama Judicial puede resolver que determinada facultad
le corresponde tan sólo a otra Rama, pero la interpretación al efecto es
atributo exclusivo de los tribunales.”(Énfasis suplido.)
En P.R.
Tobacco Corp. V. Buscaglia, Tes., 62 D.P.R. 811, 822 (1944) este Tribunal
dictaminó que es doctrina firmemente establecida por la jurisprudencia federal
y estatal que la Legislatura no está
facultada para invadir el campo de acción del poder judicial, dejando sin
efecto, modificando, o menoscabando una sentencia final dictada por una corte
con jurisdicción para dictarla.
Como
sabemos, es de todo punto insostenible un esquema legal en que un fallo
judicial esté supeditado a acción ulterior de la Asamblea Legislativa. Torres v. Castillo Alicea, 111 D.P.R.
792, 802-803 (1981). Su resultado sería
nefasto. Quedaría una sentencia
judicial sujeta y condicionada en su valor a que otra rama del gobierno le
imparta su aprobación, todo ello, en contravención al principio de separación
de poderes. Id.
En Misión
Ind. P.R. v. J.P., res. el 30 de junio de 1998, 98 TSPR 86, 98 JTS
79 (en adelante Misión I) tuvimos la ocasión de elaborar sobre el
concepto de separación de poderes. Se
trataba allí, como aquí, de una situación de intromisión de la Asamblea
Legislativa, en su función de legislar, con el ejercicio de la función
judicial. En aquel entonces, el
Tribunal de Circuito dictó una sentencia en la que revocó una decisión de la
Junta de Planificación. En
consecuencia, ordenó la paralización total de las obras objeto de aquella
controversia, hasta que se cumpliera con la legislación y reglamentación
aplicables. Menos de un mes después, la
Legislatura aprobó y el Gobernador firmó una ley que autorizaba a la Junta a
continuar de inmediato con el proyecto detenido, eximiéndola del cumplimiento
de la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme y estableciendo nuevos
procedimientos y requisitos para la autorización del proyecto y para la
revisión judicial.
La
Asamblea Legislativa fundamentó su actuación en su poder de reglamentación y en
su facultad constitucional de proteger la vida, la salud, y el bienestar del
pueblo.6 Invocaron, además, la Sec. 19 del Art. VI de
la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico sobre la obligación de
conservar nuestros recursos naturales.
Adujeron, en suma, que su premura la justificaba el estado de emergencia
que aquejaba al pueblo y aseguraron entonces que la Asamblea Legislativa no
estaba “revisando” la decisión del Tribunal de Circuito, sino que estaban
alterando el estado de derecho vigente.
Alegaron haber establecido un nuevo
esquema, tanto
sustantivo como procesal. Como podrá
notarse el razonamiento invocado por la Legislatura en este caso es harto
similar al que invalidamos en Misión I.
Luego
de elaborar extensamente sobre los orígenes, significado y alcance de la
separación de poderes y la revisión judicial, concluimos que dicha ley era
inconstitucional por contravenir el principio de separación de poderes. Dijimos entonces: “El poder de revisar una
sentencia le corresponde a la rama judicial.
Es una facultad que integra la entraña misma del poder que la Sección 1
del Art. V de la Constitución les asigna exclusivamente a los tribunales. No es una facultad compartida con el poder
legislativo, ni trasladable a éste por razón alguna.” Citando a Banco Popular v. Corte, 63 D.P.R. 66, 76 (1944),
reiteramos que la esencia del poder judicial no puede ser destruida,
“convirtiendo el poder para decidir en una débil oportunidad para consultar y
recomendar”. Id.
Comentando
Misión I, en particular sobre la opinión unánime del Tribunal en cuanto
a este extremo, el profesor de derecho constitucional David Helfeld
concluyó que no
podía ser de otra manera. “Si el
Tribunal Supremo hubiese acatado la Ley 19, las ramas políticas del gobierno
podrían intervenir para asegurar el resultado de cualquier litigio,
convirtiendo así a la rama judicial en un instrumento de su voluntad.” David Helfeld, Derecho Constitucional,
68 Rev. Jur. U.P.R. 345, 375 (1999).
Validez de las leyes
En la
situación ante nos, la Asamblea Legislativa aduce que, al aprobar las Leyes
Núms. 323 y 324, no pretende “revisar” sentencia alguna de este Tribunal. Argumentan, que las leyes bajo análisis no
“adjudican” los méritos del caso que tiene este Tribunal ante sí. Con su actuación, sólo pretenden alterar
algunos de los preceptos de derecho aplicables a los procedimientos que hemos
tenido bajo nuestra consideración y “aclarar” a este Tribunal la intención
legislativa y la forma en que deben interpretarse las disposiciones de ley que
permanecen inalteradas. Recapitulemos
lo que ha sucedido.
El 15
de septiembre de 1999, emitimos una orden de mostrar causa a las partes para
que discutieran las razones por las cuales procedía o no el mandamus para compeler a la ACT a emitir
una DIA Final para la totalidad de los segmentos de la Ruta. En
dicha resolución expusimos las controversias medulares que estaban siendo
estudiadas por este Tribunal con relación al caso de marras. El 5 de octubre de 1999, dictamos otra
resolución en la cual, además de paralizar las obras, este Tribunal intimó la procedencia del mandamus contra la ACT en caso de que determináramos su
incumplimiento con las “responsabilidades directas e indelegables” que le impone
la Ley sobre Política Pública Ambiental y su reglamentación complementaria.
Apenas un mes
más tarde, el 6 de noviembre de 1999, se aprobaron las Leyes Núms. 323 y
324. La Ley Núm. 323 tuvo el propósito
de enmendar la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme a los fines de
declarar como procedimientos
informales “sin función o característica adjudicativa alguna”7 a: (i) la adjudicación de
subastas, (ii)concesión de préstamos, (iii) concesión de becas, (iv) concesión
de subsidios, (v) concesión de subvenciones, (vi) emisiones de deuda, (vii)
inversiones de capital, (viii) reconocimientos o premios, y (ix) todos los trámites o etapas del proceso
de evaluación de documentos ambientales requeridos por el Art. 4(c) de la Ley
sobre Política Pública Ambiental.
Según el nuevo precepto, en ninguno de estos procedimientos debe
requerirse a las agencias que fundamenten sus resoluciones con determinaciones
de hecho y conclusiones de derecho. Se
reitera, además, la norma bien establecida de que el recurso adecuado para
revisar los méritos de una decisión administrativa lo es la revisión
judicial.
En Colón
Cortés I, ley del caso en la presente controversia, resolvimos que al
aprobar una DIA la JCA ejerce funciones que no son propiamente ni de reglamentación,
ni adjudicativas. Luego, en Mun. de
San Juan v. J.C.A., res. el 5 de octubre de 1999, 99 TSPR 147, 99
JTS 152 a la pág. 127, reiteramos la naturaleza sui géneris del procedimiento
de aprobación de una DIA pero, además, establecimos
que el proceso, aunque informal e informativo, “goza de ciertas características
adjudicativas.” (Énfasis suplido.)
Dictaminamos, que “cuando la Junta considera y resuelve una solicitud de
declaración de impacto ambiental, está ejerciendo poderes cuasi-judiciales.” Id. (Énfasis suplido.) Recordamos que, independientemente de la
naturaleza informal de la determinación de la Junta, ésta se encuentra sujeta a
revisión judicial.
En atención a
ello, establecimos en Mun. de San Juan, supra, que para los tribunales
ejercer su función revisora y dar la debida deferencia a la determinación
administrativa, “no bastan un récord de la prueba y una simple decisión.” Concluímos que: (i) sólo si la Junta llega a
conclusiones sobre hechos básicos y definitivos es que los tribunales podemos
ejercer nuestra función revisora; y, (ii) bajo ningún concepto nuestra función
revisora tiene el alcance de obligarnos a escudriñar en el expediente
administrativo para dar con las bases decisorias que utilizó la agencia. “Esto es deber exclusivo de la agencia y es
ésta la que tiene la insoslayable obligación de poner al tribunal en posición
de poder evaluar su determinación.” Id.
a la pág. 127 (Énfasis omitido.)
Finalmente,
resolvimos en el citado caso que la Junta “viene obligada a emitir su
determinación fundamentada” con conclusiones “lo suficientemente definidas como para poner a los
tribunales en posición de determinar si los hechos, tal y como los encontró
probados la Junta, ofrecen una base razonable para tal resolución.” Id.
(Énfasis suplido.) Como vemos, la Ley
Núm. 323 intentó “revocar” nuestros pronunciamientos en Mun. de San Juan,
supra y en Colón Cortés I. Sin
embargo, ninguna de sus disposiciones resultan pertinentes o aplicables al
presente caso. Las Comunidades no interesan que revisemos y entremos en los méritos
de la Resolución 99-21-1 de la JCA. El
auto de mandamus no va dirigido
contra dicha agencia, por lo tanto, no nos concierne si la Resolución está
debidamente fundamentada o no.
De otra parte, la Ley Núm. 324, enmendó los
Arts. 4(c) y 20 de la Ley sobre Política Pública Ambiental. La Sec. 1 de dicha ley añadió al inciso (c)
del Art. 4, un tercer párrafo subtitulado “Interpretación de las Disposiciones
Legales.” En lo aquí pertinente, dicho
párrafo dispone:
En aquellos casos donde el Gobierno de
Puerto Rico adopte planes a largo plazo de desarrollo de infraestructura
pública, en particular, pero no limitado únicamente a los proyectos de
transportación contemplados en los planes viales de la Junta de Planificación,
se reconoce que los proyectos asociados a dichos planes pueden llevarse a cabo
por etapas, según la política pública y los recursos lo permitan. Las agencias e instrumentalidades del
Gobierno de Puerto Rico deberán
someter las declaraciones de impacto ambiental, cuando correspondan, antes de
proceder a la construcción de cualquiera de dichas etapas.[…]”(Énfasis
suplido.)
La disposición
antes citada parece intentar derogar, sub
silencio, el requisito del Reglamento de evaluar el impacto ambiental,
individual y acumulativo, de todas las etapas de determinada propuesta en una
sola DIA. En otras palabras, dicha
sección permite a las agencias gubernamentales someter las Declaraciones de
Impacto Ambiental para proyectos de infraestructura pública al escrutinio de la
JCA por pedazos.
En su Sec. 2, la Ley Núm. 324 intenta
restringir la utilización del mandamus
establecido en el Art. 20 de la Ley sobre Política Pública Ambiental. En lo pertinente, dispone que:
[…]cualquier persona natural o jurídica afectada por la
falta de implementación de este Capítulo podrá acudir al Tribunal de Primera
Instancia en solicitud de que se expida un Mandamus
[sic] para que se cumpla con lo dispuesto en este Capítulo; disponiéndose, no obstante, que dicho
recurso no procederá para cuestionar una decisión de la Junta de Calidad
Ambiental dando por cumplidos los requisitos del Artículo 4(c) de esta Ley
[Ley sobre Política Pública Ambiental] al
considerar un documento ambiental, lo que se hará exclusivamente en virtud de
lo dispuesto en la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme[…]
(Énfasis suplido.)
Como podrá
observarse, ambas leyes resultan algo contradictorias. Por un lado, la Ley Núm. 323 intenta hacer
del proceso de DIA ante la JCA un proceso consultivo informal, “sin característica
adjudicativa alguna”, con el propósito de relevar a las agencias de fundamentar
sus resoluciones con determinaciones de hecho y conclusiones de derecho. De otra parte, la Ley Núm. 324 pretende
establecer que las resoluciones de la JCA constituyen una “decisión” a los
fines de evitar que se utilice el recurso de mandamus para revisar
“directa o indirectamente” los méritos de una resolución de la JCA dando por
cumplidos los requisitos del Art. 4(c).
Para justificar
su proceder, y al igual que en Misión I, la Asamblea Legislativa se apoya en su
“amplia facultad” constitucional para aprobar leyes en protección de la vida,
la salud y el bienestar de la ciudadanía.
Añaden que el carácter representativo de la Asamblea Legislativa, al ser
sus componentes electos directamente por el Pueblo, les permite ser el
instrumento de la voluntad de éste. Sus
actuaciones, por tanto, son las actuaciones del Pueblo, y es éste, argumentan,
quien en última instancia detenta autoridad para ejercitar el “poder de razón de
estado” a través de sus representantes democráticamente electos. Parecen entender que dicho carácter
representativo reviste de inmunidad cualquier acto legislativo.
Las Comisiones
de lo Jurídico Civil y de Desarrollo Socioeconómico y Planificación, emitieron
un informe conjunto en el que recomendaron la aprobación de la medida objeto de
análisis. De dicho informe se percibe
suma cautela en cuanto al tema de separación de poderes. Abordan los fundamentos expuestos por este
Tribunal en Misión I. Argumentan las Comisiones en su informe que no se está
infringiendo la doctrina de separación de poderes, sino que se están siguiendo
los parámetros dispuestos por este Tribunal para el ejercicio constitucional
del poder legislativo. También
sostienen que el balance entre la más eficaz conservación de los recursos
naturales y el medio ambiente, y el mayor desarrollo y aprovechamiento de los
mismos para el beneficio general de la comunidad es de jurisdicción exclusiva
de los cuerpos legislativos electos.
En realidad, la actuación en esta ocasión es en extremo análoga a la de
Misión I, excepto que aquí, la ACT argumenta la acción legislativa de otra
manera. Interpretan la actuación de
la legislatura como la creación de un nuevo estado de derecho que “no ha pretendido
hacer determinaciones de hechos [sic] ni conclusiones de derecho
particulares”. Aducen que la
Legislatura no ha adjudicado los méritos de la controversia ante la
consideración judicial. Añaden, citando
nuestras expresiones en Misión I, que al legislar
se pueden afectar litigios pendientes “siempre que [se] haga en el marco de la
enunciación de una nueva norma de derecho y no meramente de la adjudicación de
una controversia específica.”
La ACT trata de
distinguir a Misión I del presente caso aduciendo
que allí el poder legislativo intentó dictar normas al poder judicial sin que
mediase enmienda al derecho aplicable, y que aquí se aprobaron leyes para
ello. Pretenden convencernos de que
aquí se trata de simples enmiendas a una Ley que, incidentalmente, por razones
de azar, tornan académica la controversia ante nos. Rechazamos la utilización de nuestra propia jurisprudencia para
semejante artificio.
La intención tras la aprobación de las Leyes Núms. 323 y 324 fue ampliamente
difundida por sus promoventes.8 La Exposición de
Motivos de ambas leyes revelan además una clara intención dual de la Asamblea
Legislativa. Por un lado, las enmiendas
intentan “corregir” las interpretaciones legales que este Tribunal ha hecho del
procedimiento de una DIA en casos anteriores al presente. Por el otro, intentan abrogarse la facultad
de adjudicar o predeterminar el resultado final del caso que se encuentra
actualmente ante nuestra consideración.
Lo importante al determinar si cierta actuación legislativa infringe el principio
de separación de poderes, es si la intención clara y específica de la ley fue
afectar el resultado de un pleito particular.
Lo importante no es la forma del acto, sino su contenido.
Este Tribunal no puede hacer abstracción de la verdadera intención y
propósito tras determinada acción legislativa y conformarse con sólo considerar
lo que deliberadamente consignan en informes rendidos por las comisiones
legislativas. La consecuencia de la
legislación ante nuestra consideración es liberar a la
ACT
de los deberes ministeriales que, según determinamos en Colón Cortés I, todavía
no había cumplido. No podemos pecar de
una ingenuidad tal que nos haga obviar cuál es el verdadero propósito y fin de
determinada actuación, cegados por lo que convenientemente se nos
presenta
en alegatos jurídicos como el “propósito legislativo”. No nos vamos a prestar a tal contradicción,
ni al juego de palabras que a la postre no corresponde con la realidad.
Este Tribunal, como custodio e intérprete final de nuestra Constitución,
la va a proteger y no va a permitir que acciones como la que hoy nos ocupa
opaquen o disminuyan su valor, avalando que la parte que resulte o pudiera
resultar perdidosa en un proceso judicial procure legislación de encargo que le
permita continuar con una acción declarada ilegal por la Rama Judicial. Es decir, no podemos consentir que la
Legislatura, con el aval del Gobernador, se convierta en un Tribunal Supremo de facto, revocando acciones tomadas por
este Foro.
En virtud de lo anterior, resolvemos que la Sec 1 de la Ley Núm. 324,
única de las enmiendas aplicable a la controversia ante nuestra consideración,
resulta inconstitucional en su aplicación.9 Ello, por contravenir el
principio de separación de poderes. La
Asamblea Legislativa ha usurpado de forma impermisible la facultad básica del
Poder Judicial para estructurar remedios adecuados a los agravios que se le
presentan. Ha pretendido además,
revocar las determinación de este Tribunal en Colón Cortés I sobre las
deficiencias de la DIA-P y el suplemento preparados por la ACT. Por último, ha tratado de afectar el
resultado del presente caso.10 Por
las razones antes expuesta, el recurso ante nuestra consideración no se ha
tornado académico. Pasemos ahora a considerar el resto de los planteamientos de
las Comunidades.
III.
Según
advertimos en la primera parte de esta Opinión, las Comunidades impugnan la
determinación del Tribunal de Circuito de que el recurso de mandamus se tornó académico una vez la JCA
aprobó la Resolución 99-21-1. Señalan
que la ACT aún no ha cumplido los requisitos sustantivos y procesales de la Ley
sobre Política Pública Ambiental y su reglamentación complementaria. Indican que la ACT fraccionó indebidamente
el proyecto de la Ruta 66 para efectos del escrutinio ambiental y, por
consiguiente, procede expedir el auto de mandamus
para compelerla a emitir una DIA Final válida para la totalidad del trayecto
contemplado. Examinemos en primera
instancia los
deberes de corte ministerial impuestos por la
Constitución, la Ley sobre Política Pública Ambiental y la reglamentación
complementaria a la ACT como agencia proponente.
A.
Deberes
impuestos por la política pública ambiental relacionados al proceso de
Declaración de Impacto Ambiental
Se
incluyen en la constitución de un país aquellos principios jurídicos a los
cuales desea imprimírseles estabilidad.
Se trata de aquellas normas sociales que se consideran vitales para la
convivencia pacífica, el bien común y la continuidad de una democracia
saludable. En suma, son reglas de
carácter tan esencial para una sociedad, que su permanencia no se abandona a
los vaivenes de gobierno o a meros cambios de idiosincrasia.
La
protección del ambiente en Puerto Rico ostenta rango constitucional. La profunda preocupación de la Asamblea
Constituyente por el uso prudente de nuestros escasos recursos y la
conservación de la naturaleza para futuras generaciones, provocó que se
plasmara de forma permanente la siguiente norma en la Sec. 19 del Art. VI de la
Constitución:
Será política pública del Estado Libre
Asociado la más eficaz conservación de sus recursos naturales así como el mayor
desarrollo y aprovechamiento de los mismos para el beneficio general de la
comunidad[…]
Se
establece como política pública un doble mandato cuyo fino balance asegura el
desarrollo sostenible del país y la protección del medio ambiente para el
disfrute de la presente y futuras generaciones. Al interpretar este doble mandato hemos señalado que el mismo:
[…]no es la expresión de un insigne afán, ni
constituye tampoco sólo la declaración de un principio general de carácter
exhortativo. Se trata, más bien de un mandato
que debe observarse rigurosamente, y que prevalece sobre cualquier estatuto,
reglamento u ordenanza que sea contraria a éste. Véase Misión Ind. P.R. v. J.C.A.,
res. 29 de junio de 1998, 98 TSPR 85, 98 JTS 77, a la pág. 1101. (Énfasis
suplido.) (en adelante Misión II)
El referido mandato constitucional
estableció un deber ineludible y
contínuo de todos los componentes del Estado que prevalece sobre todo
precepto estatutario que se le oponga.
Id. Para instrumentar esta
directriz, la Asamblea Legislativa aprobó la Ley sobre Política Pública
Ambiental. En particular, resultan
pertinentes a la consideración del presente recurso dos de sus
disposiciones. Por un lado, el Art.
4(c) de la Ley, el cual establece una obligación de carácter ministerial para
toda entidad gubernamental de producir un documento de evaluación ambiental antes de realizar o promulgar
cualquier acción, legislación o decisión que afecte significativamente el
ambiente. Por el otro, el Art. 20, el
cuál incorpora el recurso de mandamus
como remedio disponible a cualquier persona afectada por la falta de
implantación de la Ley.
El
Art. 4(c) de la Ley sobre Política Pública Ambiental, establece la obligación
ministerial de toda agencia que desea llevar a cabo una acción o promulgar una
decisión que afecte significativamente el ambiente (en adelante agencia
proponente), de emitir una Declaración de Impacto Ambiental.11
En términos de contenido, el inciso exige que la DIA sea escrita y
detallada, y que discuta cinco aspectos de la propuesta: (i) el impacto
ambiental; (ii) los efectos adversos al ambiente que son inevitables; (iii) las
alternativas a la acción o decisión propuesta; (iv) la relación entre usos
locales a corto plazo del medio ambiente y la conservación y mejoramiento de la
productividad a largo plazo, y (v) los compromisos irrevocables de recursos
envueltos. Además, el Art. 4(c) requiere
una consulta con el público y otras agencias concernidas antes de la emisión de
una DIA Final.12
Con
el objetivo de establecer requisitos sustantivos y procesales para la emisión
de una DIA válida conforme a lo establecido en el Art. 4(c), la JCA promulgó el
Reglamento sobre Declaraciones de Impacto Ambiental de la Junta de Calidad
Ambiental (en adelante el Reglamento).13 Para facilitar la
interpretación del Reglamento y como reglamentación complementaria, la JCA
aprobó además, un Manual para la preparación,
la evaluación y el uso de las Declaraciones de Impacto Ambiental (en
adelante el Manual, en conjunto con el Reglamento, la reglamentación). Los mismos detallan los parámetros que debe
cumplir una agencia proponente para contar con una DIA Final que se ajuste a la
política pública ambiental.
Los
procedimientos y requisitos de contenido establecidos en la reglamentación van
dirigidos a “asegurar que la información relacionada con el ambiente y los
recursos naturales esté disponible a los oficiales públicos responsables [de
evaluar la acción u otorgar permisos] y a los ciudadanos, antes de que se tomen
decisiones y se implanten
acciones…”. Ésta va a “ayudar a los
oficiales públicos a tomar decisiones que estén basadas en un claro
conocimiento de las consecuencias ambientales envueltas…”.
Véase Sec. 1.2(d) del Reglamento.
Además, la declaración de política pública del Reglamento enfatiza el
objetivo de utilizar los mecanismos allí establecidos para “identificar y evaluar las alternativas
razonables que existan para las acciones propuestas, las cuales aminorarían o minimizarían
los efectos adversos de dichas acciones sobre la calidad del ambiente
humano.” (Énfasis suplido.)
Como
instrumento de planificación, el proceso de DIA procura evitar que se tomen
decisiones inconscientes que resulten en la dilapidación insostenible de
nuestros limitados recursos naturales.
Se aspira a que las decisiones gubernamentales que atañen al ambiente se
tomen cuidadosamente y con una visión responsable de futuro. Por ello, el Reglamento claramente exige a
toda agencia proponente el cumplimiento estricto con sus disposiciones y las
del Manual antes de promulgar
acción o tomar decisión alguna que afecte al ambiente de forma
significante. La reglamentación
enfatiza repetidamente que la DIA-P
debe prepararse lo antes posible dentro del desarrollo del proyecto y que,
cualquier caso, siempre debe contarse con una DIA Final “treinta (30) días
calendario antes de iniciar la acción propuesta”. Véanse las Secs. 5.5.1 y 5.5.7 del
Reglamento. Entendemos, pues, que la
DIA Final es, a su vez, requisito previo esencial para la validez de todo
permiso que se emita en torno a una acción propuesta. Veamos qué se requiere para contar con una DIA Final.
Desde
el punto de vista procesal, la DIA Final tiene que pasar por cuatro
etapas. El proceso de DIA comienza con
la preparación de una Evaluación Ambiental por parte de la agencia proponente
que le permitirá a ésta decidir si su propuesta requiere la preparación de una
DIA Preliminar o una Determinación de Impacto Ambiental No Significativo. Culmina
con la emisión por parte de la agencia proponente de una DIA Final que debe
ajustarse en términos procesales y sustantivos a lo dispuesto en la Ley sobre
Política Pública Ambiental, supra, y la reglamentación. La DIA Final:
[e]s la que preparará la agencia proponente incorporando y ofreciendo
consideración a los comentarios del público, de la JCA y/o [sic] de las
agencias comentadoras respecto a la DIA Preliminar o a cualquier suplemento de
la misma. (Énfasis suplido.) Reglamento
sobre Declaraciones de Impacto Ambiental Sec. 2.1 (j).
Como
podrá notarse, dentro del esquema que se ha adoptado, la responsabilidad de
cumplir con el procedimiento y de emitir una DIA Final adecuada la tiene la agencia
proponente. La Sec. 5.5.6.1 del
Reglamento, permite a la agencia proponente considerar su DIA Preliminar como
DIA Final cuando:
a.
La DIA
Preliminar preparada satisfaga todos
los requisitos del Art. 4(c) de la Ley Número 9, del 18 de junio de
1970, según enmendada, y de este Reglamento.
b.
Los comentarios
hechos sobre la DIA Preliminar sean favorables.
c.
La preparación
de una DIA Final constituya una repetición de la información incorporada a la
DIA Preliminar.
ch. No
existan comentarios de importancia que considerar en una DIA Final, y
d.
Cuando la Junta así lo recomiende. (Énfasis suplido.)
En
el caso de autos la ACT entiende que cuenta con una DIA Final meramente porque
la JCA “aprobó” el cumplimiento de la DIA-P y su suplemento con el Art. 4(c) de
la Ley sobre Política Pública Ambiental.
Bajo las circunstancias específicas de este caso, no les asiste la
razón.
En Colón
Cortés I, a la pág. 1124, este
Tribunal señaló que, conforme al informe del panel examinador aprobado por la
Junta de Gobierno de la JCA, la ACT venía obligada a “discutir con mayor
detalle, entre otros aspectos, (1) las alternativas evaluadas, (2) las
presiones de desarrollo a lo largo de la vía y (3) el impacto ambiental
acumulativo de todas las etapas del proyecto.” Obsérvese que nuestra Opinión se emite después que la ACT había
preparado el suplemento, por ende, tanto la DIA-P como su suplemento estuvieron
ante nuestra consideración y fueron evaluados por este Tribunal.
En Colón
Cortés I también advertimos que
la ACT no cumplió con ninguno de los incisos de la (a) a la (ch)
previamente transcritos. Además, señalamos
que faltaba que la JCA emitiera una resolución formal donde determinara
que el suplemento había cumplido con lo requerido por el panel examinador y lo
recomendara para pucblicación como DIA
Final. Véase, Colón Cortés I,
supra, a la pág. 1126. La única
diferencia entre los hechos que contemplamos ahora y los que tuvimos ante
nosotros entonces, es que la JCA ha emitido la referida “recomendación
favorable”. Ello satisface únicamente
el requisito (d) de la Sec. 5.5.6.1 del Reglamento. La ACT tenía el deber ministerial de atender los señalamientos
del panel examinador recopilados en la Opinión de este Tribunal para así poner
a la JCA en la posición de fiscalizar adecuadamente la
evaluación ambiental del proyecto. Nada
ha hecho la ACT para cumplir con los deberes ministeriales señalados .
Resulta
claro que en Colón Cortés I este Tribunal determinó que ambas, tanto la JCA como la ACT,
aún tenían deberes ministeriales que cumplir.
Interpretar otra cosa resulta contrario a lo que expresamos en dicha
Opinión. ¿Qué sentido tendría entonces
el que le indicáramos a las Comunidades que tenían disponibles el recurso de mandamus del Art. 20 de la Ley sobre
Política Pública Ambiental “para hacer valer la obligación de la ACT”? De nada
sirve la resolución favorable de la JCA, si la ACT no ha cumplido en la
realidad con los requisitos sustantivos y procesales del Reglamento y el
Manual. Si la ACT no cumplió con
requisito alguno de los enumerados en los incisos (a) a la (ch) de la Sec.
5.5.6.1 a pesar de que en Colón Cortés I le señalamos específicamente
esta deficiencia, no podía considerar la DIA P y su suplemento como DIA
Final. Ello independientemente de que
la JCA haya avalado mediante resolución
la inercia de la agencia proponente.
Ciertamente
la resolución favorable de la JCA de una DIA, de ordinario, merece gran
deferencia. No hay que olvidar que se trata
de la agencia con conocimiento especializado encargada de fiscalizar el
cumplimiento de la Ley sobre Política Pública Ambiental. No
obstante dicha aprobación no
necesariamente inmuniza a la agencia proponente de una reclamación
subsiguiente. Una resolución
aprobatoria no puede relevar a la agencia proponente de satisfacer en la realidad los requisitos
establecidos en la Ley sobre Política Pública Ambiental y su reglamentación
complementaria. Máxime bajo las
circunstancias muy particulares del presente caso, donde, tanto el panel
examinador de la propia JCA, como este Tribunal, pasaron juicio sobre los
hechos y señalaron las serias deficiencias que adolecía la evaluación ambiental
realizada por la agencia proponente en la DIA-P y su suplemento.
¿Cuál
es entonces el rol de la JCA y el valor de su intervención en el proceso
ambiental?:
Tiene la responsabilidad de velar porque la
declaración de impacto ambiental presentada ante su consideración cumpla
cabalmente con todos los requisitos legales y reglamentarios pertinentes. Su rol fiscalizador incluye también
constatar que el análisis de las consecuencias ambientales formulado por la
agencia proponente en la declaración de impacto ambiental sea riguroso y completo,
y que ofrezca al público toda la información pertinente. Misión II, supra, a la pág 1106.
De
lo anterior se desprende claramente que la JCA tiene el deber ministerial de
escrutar cuidadosamente la evaluación ambiental realizada por la agencia
proponente para comprobar el cumplimiento de los requisitos procesales y
sustantivos impuestos por la política pública ambiental. No se disputa la
deferencia que merecen las determinaciones de la JCA. Tampoco está en duda que la
resolución aprobatoria de la JCA es un requisito previo indispensable
para que una agencia proponente pueda contar con una DIA Final. No obstante, el procedimiento de
Declaraciones de Impacto Ambiental no otorga a dicha resolución valor
propiamente adjudicativo. Véase Reglamento, supra, Introducción, inciso 7.
En
última instancia, la responsabilidad de cumplir con los requisitos de la
política pública ambiental y de contar con una DIA Final corresponde a la
agencia proponente y esa responsabilidad continúa aunque la JCA haya aprobado
una DIA Final. Es ésta la que tiene la
responsabilidad de decidir, luego de cumplir con todos los requisitos y de
contar con la aprobación de la JCA, cuando cuenta con una DIA Final:
La responsabilidad de cada Declaración de
Impacto Ambiental recae totalmente
sobre la agencia que propone la obra o actividad que pueda afectar
sustancialmente el ambiente. Dentro de
los límites que fijan la Ley Núm. 9 y las directrices de la Junta de Calidad
Ambiental, corresponde al organismo
gubernamental auspiciador del proyecto decidir si requiere o no una
Declaración, y determinar el contenido de ésta, así como la exactitud de sus datos y la solidez de sus juicios
analíticos. Reglamento, supra,
Introducción inciso 3. (Énfasis
suplido.)
Nótese
la sabiduría de imponer sobre la agencia auspiciadora de un proyecto o decisión
la responsabilidad de contar con una evaluación ambiental adecuada que incluya
el aval de la JCA. La entidad proponente es la que siempre deberá responder
directamente a los ciudadanos por las consecuencias de sus actos u omisiones, y
estos últimos, a su vez, tendrán en todo momento disponibles los remedios
establecidos en el Art. 20 de la Ley sobre Política Pública Ambiental para
asegurarse que la agencia cumple con sus deberes. No podrá escudarse la agencia proponente
tras el aval de la JCA para evadir sus responsabilidades. Cuando la gestión fiscalizadora de la JCA
falle, la Declaración de Impacto Ambiental no se prepare de buena fe, se haga
de una manera proforma, o la acción propuesta tenga efectos no previstos, las
personas afectadas tienen, mediante el auto de mandamus establecido en el Art. 20, supra, el poder de recurrir a
los tribunales para obligar a la agencia proponente a ajustar sus actos a la
política pública ambiental. Véase Misión
II, supra.
No
pretendemos con nuestro dictamen debilitar a la JCA, ni restar valor a su labor
fiscalizadora, sino clarificar la extensión de las responsabilidades directas e
indelegables de la agencia que propone y promulga un proyecto. Insistimos en que, de ordinario, la
resolución de la JCA aprobando el cumplimiento con la política pública
ambiental merece gran deferencia, no sólo por parte de la agencia proponente,
sino también de los tribunales al revisar.
Sin embargo, esto no significa que vayamos a aceptar ciegamente y sin el
análisis correspondiente cualquier resolución emitida por la JCA sobre el
asunto.
No
debemos perder de vista el hecho de que el Art. 20 de la Ley sobre Política
Pública Ambiental inmuniza a la JCA de toda responsabilidad en daños y perjuicios
por incumplimiento con la política pública ambiental.14
Ello, refuerza nuestra conclusión de que la agencia proponente de un
proyecto tiene la responsabilidad directa de emitir una DIA Final
adecuada. La norma adoptada en el día de
hoy deja la puerta abierta para otorgar remedio en situaciones
excepcionales. El caso de autos, por
sus hechos muy particulares, refleja que estamos ante una de éstas.
Como
destacáramos anteriormente Colón Cortés I fue resuelto después de emitido el suplemento, pero
antes de que la JCA emitiera la Resolución 99-21-1. Allí recogimos algunos de los defectos que
aún adolecía el suplemento presentado por la ACT. Hicimos particular hincapié en la solicitud del panel a los
efectos de que la DIA Final incluyera
el impacto acumulativo de todos los segmentos del proyecto. En concreto, indicamos que la determinación
de la JCA de que “cualquier proyecto de construcción de carretera que conecte
al evaluado en [ese] documento ser[ía] tratado como un proyecto individual…”
resultaba contraria a sus propios actos.
Enfatizamos que dicha determinación era “incompatible con el
requerimiento que hizo la propia JCA en su resolución de 13 de mayo de 1993, al
adoptar el informe del panel examinador, en cuanto a la necesidad de que la
DIA-P discutiera el impacto acumulativo de todas
las etapas del proyecto propuesto.” Véase Colón Cortés I, supra,
pág. 1124 esc 3. Cabe señalar que los
comentarios de otras agencias especializadas en cuestiones ambientales
incluidos en el apéndice de la DIA-P reflejan idéntica preocupación.
No
obstante, la ACT hizo caso omiso a nuestros señalamientos. Simplemente acudió directamente a la JCA en
busca de aval para su incumplimiento. La JCA por su parte, aún en ausencia de
acto afirmativo alguno de la ACT para corregir las deficiencias previamente
señaladas, emitió de manera proforma una resolución “aprobando” el suplemento
como DIA Final.
Así
pues, por un lado, nos encontramos ante una situación en la que la agencia
proponente de un proyecto se empeña obstinadamente en evadir el escrutinio del
impacto ambiental acumulativo de su propuesta.
Mientras por el otro, vemos a la agencia encargada de salvaguardar
nuestros recursos naturales, actuando en contra de sus propios actos y
abdicando su deber fiscalizador.
Tras
estudiar detenidamente la DIA-P, los informes del panel examinador y el
suplemento a la luz, tanto de los requisitos establecidos en el Art. 4(c) de la
Ley sobre Política Pública Ambiental, como los del Reglamento y el Manual, no albergamos
duda de que los incumplimientos de la ACT son múltiples y graves. Sin embargo, no resulta ni prudente, ni
necesario entrar en los méritos específicos de la Resolución 99-21-1 de la JCA. Como correctamente señalan el Tribunal de
Circuito y la ACT, esos planteamientos debieron examinarse mediante un recurso
de revisión.15
Ahora
bien, aún si presumiéramos la validez y corrección de la resolución aprobatoria emitida por la JCA en
torno a la ruta acortada, la ACT no ha
cumplido aún con el deber ministerial de
producir una DIA Final para la totalidad de las etapas
de la Ruta 66. La ACT carecía de
discreción para ignorar este deber una vez señalado por el panel examinador y
avalado por este Tribunal en una Opinión.
Pasemos
ahora a examinar la postura de la ACT de que el impacto ambiental de la ruta
acortada debe evaluarse de forma independiente al resto del proyecto
inicialmente propuesto.
B.
Segmentación
La ACT
sostiene la teoría que el acto de acortar la longitud de la Ruta 66 y dejar en suspenso la
construcción de los tramos de Río Piedras a Carolina y de Canóvanas a Río
Grande no constituye una fragmentación ilegal del proyecto con el fin de evadir
el escrutinio ambiental. Basan su
contención en que el
tramo de
Carolina a Canóvanas constituye una fase autosuficiente que debe evaluarse de
forma independiente a cualquier segmento que se le conecte eventualmente. Arguyen que dicho tramo, por sí solo, cumple
con los parámetros establecidos por el Reglamento del Consejo de Calidad
Ambiental federal16 (en adelante CEQ, que son sus siglas en
inglés), aprobado al amparo de la Ley Federal de Política Pública Ambiental17 (en adelante
NEPA que son sus siglas en
inglés). Entienden que conforme a las
Guías de la Administración Federal de Carreteras (en adelante FHA que son sus
siglas en inglés),18 y su jurisprudencia interpretativa, la
evaluación ambiental de la Ruta no ha sido ilegalmente fraccionada. Señalan, que por derivarse nuestra Ley de la
NEPA y ser el Reglamento de la JCA similar al Reglamento de la CEQ, dichos
parámetros resultan decisivos al determinar si un proyecto ha sido
indebidamente segmentado. Sus
argumentos no nos convencen. Veamos.
Ciertamente
este Tribunal ha reconocido el valor persuasivo que, de ordinario, gozan las
interpretaciones de NEPA en materia ambiental.
Ello, porque nuestra Ley sobre Política Pública Ambiental utilizó a ésta
como modelo. No obstante, hemos
aclarado que este Tribunal
está facultado
para darle un contenido distinto a nuestra Ley. Véase Mun. de San Juan
v. J.C.A., supra, a la pág. 124.
Aunque la letra de las disposiciones de ambas leyes sea parecida o
incluso idéntica, la Ley sobre Política Pública Ambiental debe interpretarse a
tono con nuestras particulares realidades jurídicas, geográficas, sociales y económicas.
En el caso particular de la prohibición al fraccionamiento de proyectos hay
varias consideraciones que han movido el ánimo de este Tribunal a desviarse de
la interpretación propuesta por la ACT.
Sobre
este particular, resulta importante resaltar que las cláusulas que prohiben la
segmentación para efectos del escrutinio ambiental en nuestro Reglamento fueron
redactadas de forma distinta a su
equivalente en el Reglamento de la CEQ. Como veremos, las exigencias de nuestro Reglamento son mayores y
más estrictas. Al evaluar la pretendida
segmentación en el caso ante nos hay
que sopesar, además, los objetivos del proyecto, según éstos han sido esbozados
por la propia ACT, a la luz de las realidades geográficas del país. Si a todo esto se le añade que los
comentarios sobre el proyecto que constan en el récord, hechos tanto por parte
del panel examinador de la JCA, como por parte de otras agencias especializadas
en recursos naturales, invariablemente contienen expresiones sobre el deber de
evaluar conjuntamente el impacto ambiental de la totalidad de las etapas de la
Ruta 66; no podemos menos que concluir que en este caso el proyecto ha sido
indebidamente segmentado para propósitos de preparar la DIA Final.
La
Ley sobre Política Pública Ambiental establece como criterio general para
determinar la necesidad de una DIA el que una decisión o acción afecte
significativamente el ambiente. La Sec.
5.2(e) del Reglamento específicamente dispone que se requerirá la preparación de una DIA cuando el efecto significativo
ocurra como consecuencia de “[c]ualquier proyecto o acciones [sic] por etapas
que individualmente no requerirán una DIA, pero
que en conjunto podrían tener un impacto significativo acumulativo, el cual
requiere una DIA que integre todas las etapas.” (Énfasis suplido.) Esto es, cuando las distintas etapas de un
mismo proyecto tengan un impacto ambiental acumulativo, la preparación de una
DIA para la totalidad de las fases es obligatoria.
La
disposición antes citada va dirigida a evitar que la agencia proponente
circunvale la necesidad de realizar una DIA sometiendo su acción o decisión al
escrutinio ambiental por pedazos pequeños cuyo impacto ambiental no es significativo individualmente, pero
que acumulativamente si lo resulta. La Sec. 5.5.1.5 del Reglamento también
exige que se evalúe en conjunto el impacto ambiental acumulativo de todo proyecto a desarrollarse en
etapas. En lo pertinente, la
sección dispone:
Cuando
se trate de un proyecto o acción que se contemple desarrollar por etapas, se preparará
una DIA que incluya todo el proyecto, discutiendo cada etapa, así como el conjunto total
de éstas. Si durante el desarrollo del
proyecto se elimina, amplía o modifica sustancialmente el concepto original del
proyecto, se deberá determinar si el cambio contemplado requiere preparación de
nueva DIA. Deberá tomarse en consideración, tanto las etapas ya desarrolladas
como las propuestas y reflejar cualquier cambio en diseño, tamaño,
densidad, uso, demanda de servicios, necesidad de infraestructura y otros
aspectos relevantes. (Énfasis suplido.)
De modo que nuestra reglamentación, a pesar de permitir el desarrollo de
proyectos por fases o etapas, manda que se incluyan la totalidad de éstas en la
misma DIA. Ello, independientemente de
que se contemple implementar las etapas subsiguientes de una propuesta en un
futuro, o de que no haya absoluta certidumbre sobre su realización.
La reglamentación federal es más laxa.
A diferencia de nuestro Reglamento, el cual exige una DIA integral para
todo proyecto a desarrollarse por etapas, el
reglamento de la CEQ sólo requiere una DIA conjunta para “propuestas o
partes de propuestas estén tan
estrechamente relacionadas entre sí que puedan considerarse como una sola
acción.” 40 CFR sec.
1502.(a) (Traducción nuestra y énfasis suplido.)
Para determinar si dos o más
propuestas se encuentran lo suficientemente relacionadas para exigir que se
evalúen en la misma DIA, la Sec. 1508.25 del Reglamento de la CEQ establece que
se tomen en consideración una serie de factores. A
saber:
(a) Actions rather than
unconnected single actions which means that they are closely related and
therefore should be discussed in the same impact statement. Actions
are connected if:
1.Connected actions, which means that they are closely related and
therefore should be discussed in the same impact statements. Actions are connected if they:
(i)
Automatically trigger
other actions which may require environmental impact statements.
(ii)
Cannot o will not
proceed unless other actions are taken previously or simultaneously.
(iii)
Are interdependent parts of a larger action and
depend on the larger action for their justification.
2.Cummulative
actions, which when viewed with
other proposed actions have cumulatively significant impacts and should
therefore be discussed in the same impact statement. (Énfasis suplido.)
La ACT alega que para probar un
reclamo de fragmentación impropia de un proyecto debe demostrarse, “por
preponderancia de la evidencia”, que el segmento propuesto:
a)
no tiene términos lógicos;
b)
no tiene utilidad independiente; y que
c)
elimina la posibilidad de considerar alternativas.
Arguye que estos criterios corresponden
a los establecidos en el Reglamento de la Administración Federal de Carreteras (FHA)
y analiza la ruta acortada a su amparo para concluir que se trata de un
proyecto independiente a cualquier tramo posterior. Se equivoca.
La ACT toma los criterios
previamente enumerados de la Sec. 771.111 del reglamento de la FHA. Éste, además de ser de naturaleza
ilustrativa, regula sólo el escrutinio
inicial que hace la propia Autoridad de Carreteras Federal, agencia
proponente, sobre la adecuacidad de su DIA Preliminar antes de someterla para
la aprobación de la Agencia para la Protección del Ambiente federal
(Environmental Protection Agency, en adelante EPA).19
La referida reglamentación, convenientemente sintetizada por la ACT, en
realidad provee lo siguiente:
In
order to ensure meaningful evaluation of alternatives and to avoid commitments
to transportation improvements before they are fully evaluated, the action
evaluated in each EIS or
finding of no significant impact (FONSI) shall:
(1)
Connect logical termini and be of sufficient length to address
environmental matters on a broad scope;
(2)
Have independent utility or
independent significance, i.e., be usable and
a reasonable expenditure even if no additional transportation improvements in
the area are made; and
(3)
Not restrict consideration of
alternatives for other reasonably foreseeable transportation improvements. (Énfasis suplido.) 23 CFR sec. 771.111(f), 1992.
Cabe señalar que los criterios antes citados fueron adoptados por una
agencia que promulga y fomenta la construcción de carreteras, a quien conviene
un estándar ambiental laxo, y no por la agencia encargada de custodiar el
ambiente. Ahora bien, aún si
analizáramos la ruta acortada bajo los criterios antes esbozados, nos veríamos
forzados a concluir que el proyecto ha sido indebidamente fraccionado.
No nos
convence el argumento que propone la ACT de que cualquier carretera que una a
dos ciudades tiene términos lógicos.
Esto quizás pudiera resultar cierto en los Estados Unidos, donde muchas
de las ciudades cuentan con una población millonaria y se encuentran a una
distancia considerable la una de la otra.
Difícilmente puede argumentarse que los Municipios de Carolina y
Canóvanas constituyen “ciudades” bajo estos estándares y que un segmento de
“expreso controlado por peajes” entre ellos, por sí solo, tiene términos
lógicos.
La insensatez de los “términos” de la ruta
acortada la resalta el que la ACT continúe señalando como objetivo primordial
de ésta el unir el Área Metropolitana de San Juan con el área Este. Resulta evidente que para el logro de los
fines esbozados, tendrán que construir tramos subsiguientes. No cuesta demasiado esfuerzo entender que un
expreso que une a Carolina con Canóvanas, por sí solo, no provee una vía alterna entre el Area Metropolitana de San
Juan y el área Este. Tampoco vemos cómo
puede justificarse la pérdida a largo plazo de áreas verdes con el beneficio a
corto plazo de reducir en unos cuantos minutos el tiempo de recorrido entre un
Municipio y otro.
Al así
resolver, no hemos podido abstraernos de la realidad física de nuestro país. A
diferencia de la mayoría de los estados cuya jurisprudencia cita la ACT, Puerto
Rico es una isla pequeña, densamente poblada y con escasos recursos
naturales. Tomamos conocimiento
judicial de nuestras limitaciones geográficas y sociales, y no podemos
ignorarlas al interpretar las leyes que se aprueban con el propósito de
proteger el ambiente. Tampoco hemos
podido obviar el que la protección al ambiente ostente en nuestra jurisdicción
rango constitucional.
No se
discute el hecho de que las obras de infraestructura puedan realizarse por
etapas. Nada en la Ley sobre Política
Pública Ambiental impide que los proyectos se desarrollen de este modo. Por el contrario, puede argumentarse que de
ordinario las obras públicas de infraestructura, por sus costos y
complicaciones, se van construyendo de esta manera. La Ley sobre Política Pública Ambiental contempla este supuesto,
pero a su vez exige que en este tipo de desarrollos la DIA se prepare para la
totalidad de las etapas planificadas.
Ello, independientemente de que de inmediato sólo se vaya a construir
una parte y que el resto del proyecto quede en suspenso para un futuro. Interpretar lo contrario derrotaría la
utilidad de la DIA como instrumento de planificación ordenada a largo plazo y
atentaría contra el objetivo primordial de la Ley sobre Política Pública
Ambiental: la conservación ambiental y el uso prudente de nuestros recursos
naturales. Ello cobra mayor relevancia
cuando se trata de recursos no renovables y sumamente escasos en nuestra isla
como lo son el terreno y los humedales.
No es la
intención de este Tribunal usurpar o limitar la facultad de la ACT de decidir
la longitud o ubicación de las carreteras en Puerto Rico. Nada de lo aquí resuelto debe interpretarse
como que impide que la agencia pueda
someter en el futuro un proyecto de carretera entre Canóvanas y Carolina. Sin embargo, la propuesta que se someta debe
ser en realidad un nuevo proyecto,
no un subterfugio para ir adelantando por segmentos la construcción de un
proyecto mayor.
Reiteramos
que, con respecto al proyecto que está ante nuestra consideración ahora, el
acto de acortar la longitud de la Ruta 66 y dejar en suspenso los tramos de Río
Piedras a Carolina y de Canóvanas a Río Grande, mientras se procede a construir el trayecto entre Carolina y Canóvanas,
no convierte a este último trayecto en uno independiente del resto de la
propuesta. Claramente se trata del
fraccionamiento de un plan más amplio, no de un proyecto nuevo de menor alcance
y distinto al anterior.
Explicadas
las razones por las cuales la ACT tiene el deber ministerial de producir una
DIA Final para la totalidad de las fases proyectadas para la Ruta 66,
corresponde examinar los motivos por los cuales procede expedir el auto de mandamus para compelerla a ello.
C.
Procedencia del mandamus bajo la Ley
sobre Política Pública Ambiental
Tanto la ACT como el Tribunal de Circuito entienden que una vez la JCA
emitió la Resolución 99-21-1 “aprobando” el suplemento como DIA Final para la
Ruta, el auto de mandamus dejó de ser
el recurso apropiado para revisar la validez de la determinación
administrativa. Señalan que esta determinación tenía que cuestionarse mediante
un recurso de revisión administrativa cuya competencia exclusiva es del
Tribunal de Circuito. Razonó el foro apelativo
que al ser el mandamus un recurso
extraordinario, sólo procede “si se demuestra que el peticionario no tuvo ni
tiene disponible un procedimiento ordinario.”
Erró el Tribunal de Circuito en su interpretación.
El foro apelativo analiza la procedencia del mandamus en el presente caso bajo la figura establecida en el Art.
650 del Código de Enjuiciamiento Civil, 32 LPRA sec. 3422. Pierde de vista que en realidad se trata de
una ley especial que ha adoptado un recurso extraordinario como el medio idóneo
para remediar violaciones de sus preceptos.
Por tanto, cuando se invoca el mandamus
bajo el Art. 20 de la Ley sobre Política Pública Ambiental, los principios
rectores de la figura jurídica establecida en el Código de Enjuiciamiento son aplicables solamente en tanto y en
cuanto sean compatibles con la ley especial que lo ha adoptado como remedio. Cabe señalar que, hasta que la Ley sobre
Política Pública Ambiental fue enmendada en 1973, el mandamus era el único
remedio disponible para que los ciudadanos particulares afectados requirieran
el cumplimiento específico con los preceptos de la Ley sobre Política Pública
Ambiental.20 La Ley fue enmendada varias veces con el
propósito de ampliar, no para disminuir, tanto las acciones disponibles por
incumplimiento, como la capacidad para incoarlas.
El Artículo 20 de la Ley sobre Política Pública Ambiental convierte al mandamus en una acción pública que permite a “cualquier persona
natural o jurídica afectada” exigir al Estado el cumplimiento riguroso de su
deber ministerial, constitucional y continuo, de conservar el ambiente y velar
por el uso prudente de nuestros recursos.
De esta forma, se facultó al ciudadano común, que es quien normalmente
se ve directamente afectado por los problemas ambientales, con una forma simple
de solicitar la observancia seria y escrupulosa de la política pública
ambiental.
En Misión II reconocimos la procedencia del mandamus bajo la Ley sobre Política Pública Ambiental
independientemente que existiese una “aprobación” por parte de la JCA de una
DIA-P como DIA Final. En aquella
ocasión señalamos que al amparo del Art. 20 de la Ley sobre Política Pública
Ambiental, cualquier ciudadano con debido interés podía presentar tanto una
acción en daños por la violación a la política pública ambiental, como un mandamus para que se cumpla con dicha
política pública. Aclaramos que, “la previa aprobación de una declaración
de impacto ambiental no constituye necesariamente una defensa contra dichas
acciones”. Misión II,
supra, a la pág. 1104. Al interpretar
los remedios establecidos en la Ley sobre Política Pública Ambiental,
resolvimos que éstos son ”…tanto para evitar
como para atender daños al medio ambiente no previstos en una declaración de
impacto ambiental o que resulten de
una declaración que no fue preparada o aprobada de buena fe.” Id.
Ya
en la presente Opinión hemos señalado la extensión de los deberes que imponen
la Ley sobre Política Pública Ambiental y su reglamentación complementaria a
una agencia proponente con relación a la preparación de una DIA. En cuanto a los referidos mandatos de
estirpe constitucional, los funcionarios públicos carecen de discreción. Esto es, vienen obligados a cumplir con las disposiciones
de la Ley sobre Política Pública Ambiental y la reglamentación complementaria
para salvaguardar el mandato constitucional. Véase Misión II,
supra.
Tampoco tenía discreción la ACT para hacer caso omiso
a una dictamen final de este Tribunal que establecía la ley del caso. Nuestra Opinión claramente indicaba a la ACT
que la construcción de la Ruta 66 era ilegal hasta tanto cumpliera con su deber
ministerial de emitir una DIA Final para la totalidad de las fases de la Ruta
66 conforme a lo requerido por la Constitución, la Ley, el Reglamento y el
informe del panel examinador aprobado por la JCA. Aun así, y en abierta contravención a lo dispuesto por este
Tribunal, continuó construyendo sin producir una DIA Final adecuada.21
La ACT ignoró las deficiencias señaladas y la JCA convalidó la
inacción. La JCA no puede subsanar con
tinta y papel los deberes ministeriales ignorados por la ACT.
El
Tribunal de Circuito erró al interpretar que el mandamus instado por las Comunidades iba dirigido a revisar los
méritos de la resolución emitida por la JCA.
El mandamus sólo pretendía obligar
a la ACT a dar cumplimiento a los deberes ministeriales indelegables que le
impone el ordenamiento jurídico ambiental y que han sido reseñados en los
incisos de esta Opinión. La ACT no
tenía discreción para ignorar los requerimientos hechos por el panel examinador
en el informe aprobado por la Junta de Gobierno de la JCA y reconocidos por
este Tribunal. Sobre todo cuando en Colón Cortés I habíamos denunciado tanto la
insuficiencia del suplemento, como lo contradictorio que resultaba el que la
JCA avalara un proyecto segmentado.
Procedió correctamente el Tribunal de Primera Instancia, Sala de San
Juan, (Hon. Carmen Rita Vélez Borrás) al expedir el auto de mandamus para compeler a la ACT a emitir
una DIA Final para la totalidad de las etapas proyectadas para la Ruta 66
cumpliendo cabalmente con los deberes ministeriales que le impone la
legislación ambiental.
No
podemos finalizar sin antes expresar la profunda preocupación que nos surge al
examinar la escueta y deficiente evaluación ambiental preparada por la ACT en
este caso luego de haber tenido bajo su consideración, por espacio de
aproximadamente seis (6) años, los señalamientos de deficiencias de la
JCA. En concreto, nos preocupa la
parquedad y ausencia de inventiva en la discusión de las alternativas a la Ruta
66. El ordenamiento no exige que se
contemple toda alternativa posible a una acción propuesta. Sin embargo, la discusión de alternativas
debe evidenciar que la agencia proponente dio seria consideración a soluciones
alternas para el logro de sus objetivos.
Ante todo, a tenor con la sec. 5.3.7 del Reglamento, resulta
imprescindible que la discusión de alternativas incluya un análisis comparativo
del impacto ambiental de implantar cada alternativa. Cabe destacar que la sec. 1502.14 del Reglamento de la CEQ tan
citado por la ACT dispone sobre el análisis de alternativas: “[t]his section is
the heart of the
environmental impact statement…”
(Énfasis suplido.)
En
el presente caso, la ACT tan solo analizó comparativamente y descartó las pocas
alternativas estudiadas exclusivamente a base de un criterio de costo
monetario. Curiosamente, no se
contemplaron soluciones innovadoras y de menor impacto ambiental para el
problema de la congestión de tránsito que han sido implantadas exitosamente en otras
vías del Área Metropolitana de San Juan, como lo son los cambios en la
dirección del tráfico regulados por horario, los separadores de autopista
móviles, la eliminación de semáforos mediante elevados o los sistemas de
transportación masiva. En vez de
utilizar la evaluación ambiental del proyecto para considerar si debía o no
proseguirse con la propuesta, la ACT parece preparar una DIA para justificar la
implantación de una decisión ya tomada.22 Decisión tomada
hace más de treinta (30) años,23 cuando aún no había despertado la conciencia ambiental, ni
se perfilaba el desparrame urbano que sufrimos hoy día como resultado de una
pobre planificación.
Una
vez más aclaramos que:
“[…]al
evaluar estos reclamos no intervenimos indebidamente con el funcionamiento de
la Rama Ejecutiva. No se pretende
paralizar una obra, sino asegurar que se cumplan los requisitos estatutarios de
estirpe constitucional, garantizar la conservación del ambiente y la salud de
los ciudadanos afectados.” García
Oyola v. J.C.A., res. el 21 de febrero de 1997, 142 D.P.R.___
(1997), 97 JTS 25, pág. 662. Cuando el
escrutinio de la JCA ha sido responsable e independiente y la agencia
proponente ha cumplido cabalmente con sus deberes ministeriales, le hemos dado
la merecida deferencia tanto a las determinaciones de la JCA, como a las
actuaciones de la agencia proponente.
Véase Misión II, supra.
Por
los fundamentos que anteceden, a tenor con la Sec. 4 del Art. V de la Constitución
del Estado Libre Asociado de Puerto Rico y por estar conformes una mayoría
absoluta del Tribunal, el Juez Presidente señor Andréu García, la Juez Asociada señora Naveira de Rodón y los
Jueces Asociados señores Hernández Denton y Fuster Berlingeri, se declara la
inconstitucionalidad de la Sec. 1 de la Ley Núm. 324 de 6 de noviembre de 1999,
según se aplica a los hechos de este caso; ello por haber sido aprobada en
violación al principio de separación de poderes.
Además,
por estar conformes una mayoría de los jueces, el Juez Presidente señor Andréu
García, la Juez Asociada señora Naveira de Rodón y los Jueces Asociados señores
Hernández Denton y Fuster Berlingeri, se revoca la sentencia dictada por el
Tribunal de Circuito de Apelaciones, Circuito Regional de San Juan y se
confirma la sentencia emitida por el Tribunal de Primera Instancia, Sala
Superior de San Juan, concediendo el auto de mandamus y el entredicho permanente contra la ACT y su presidente.
El
Juez Asociado señor Fuster Berlingeri emitió Opinión de conformidad en cuanto a
los acápites I y II de la Opinión, concurrente en cuanto al resto del resultado
ordenado por la mayoría y disidente en torno a aspectos importantes de lo
dictaminado en el acápite III. El Juez
Asociado señor Corrada del Río disiente con opinión escrita. El Juez Asociado señor Rebollo López
disiente sin opinión escrita. El Juez
Asociado señor Negrón García se encuentra inhibido.
Se dictará sentencia de
conformidad.
MIRIAM NAVEIRA DE RODÓN
Juez Asociada
SENTENCIA
San Juan, Puerto
Rico a 19 de abril de 2000
Por
los fundamentos expuestos en la Opinión que antecede, a tenor con la Sec. 4 del
Art. V de la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico y por estar conformes
una mayoría absoluta del Tribunal, el Juez Presidente señor Andréu García, la
Juez Asociada señora Naveira de Rodón y los Jueces Asociados señores Hernández
Denton y Fuster Berlingeri, se declara la inconstitucionalidad de la Sec. 1 de
la Ley Núm. 324 de 6 de noviembre de 1999, según se aplica a los hechos de este
caso; ello por haber sido aprobada en violación al principio de separación de
poderes.
Además,
por estar conformes una mayoría de los jueces, el Juez Presidente señor Andréu
García, la Juez Asociada señora Naveira de Rodón y los Jueces Asociados señores
Hernández Denton y Fuster Berlingeri, se revoca la sentencia dictada por el
Tribunal de Circuito de Apelaciones, Circuito Regional de San Juan y se
confirma la sentencia emitida por el Tribunal de Primera Instancia, Sala
Superior de San Juan, concediendo el auto de mandamus y el entredicho permanente contra la ACT y su presidente.
Lo
pronuncio, manda el Tribunal y certifica la Secretaria del Tribunal
Supremo. El Juez Asociado señor Fuster
Berlingeri emitió opinión de conformidad en cuanto a los acápites I y II de la
Opinión, concurrente en cuanto al resto del resultado ordenado por la mayoría y
disidente en torno a aspectos importantes de lo dictaminado en el acápite III. El Juez Asociado señor Corrada del Río
disiente con opinión escrita. El Juez
Asociado señor Rebollo López disiente sin opinión escrita. El Juez Asociado señor Negrón García se
encuentra inhibido.
Isabel Llompart Zeno
Secretaria del Tribunal Supremo
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